(Buenos Aires, 25 de abril de 2011) - La Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) dio a conocer su último informe anual en el cual se incluye un capítulo sobre principios de regulación de la publicidad oficial. La ADC y OSJI, que han desarrollado investigaciones e impulsado regulaciones sobre la materia en América Latina, consideran que la publicación de dichos estándares constituye un importante avance que debería promover la urgente discusión y adopción de normas a nivel nacional y local en los distintos países de la región.

En su informe anual 2003, la Relatoría estudió por primera vez el fenómeno, concluyendo que “la obstrucción indirecta a través de la publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión”. En este nuevo documento, la Relatoría advierte que el problema persiste y que “si bien se ha avanzado con algunas reformas legales y buenas prácticas, en la mayoría de los países de las Américas subsiste una falta de regulación que favorece la discrecionalidad en la distribución de presupuestos publicitarios estatales que en algunos casos se miden en millones de dólares”. En ese sentido, insiste en que “la carencia de un marco legal específico y adecuado para la definición de los objetivos, la asignación, contratación y control de la pauta estatal permite una utilización arbitraria de estos recursos en detrimento de la libertad de expresión”.

La ADC y OSJI, junto a Artículo/19 y Fundar (México), Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP, Colombia), Instituto de Prensa y Sociedad (IPYS, Perú), Fundación Pro Acceso (Chile), Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo) y Grupo de Medios y Sociedad (Uruguay), Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (IPLEX, Costa Rica), participaron el año pasado de una audiencia temática ante la CIDH, en la cual alertaron sobre los usos y abusos de la pauta oficial en la región y solicitaron que la CIDH elabore estándares que sirvieran de marco de referencia para que los Estados adopten regulaciones adecuadas en la materia. La audiencia formó parte del trabajo regional que este grupo de organizaciones viene desarrollando desde hace varios años en materia de censura indirecta y publicidad oficial.

Los estándares publicados por la Relatoría, se basan en principios interamericanos y en experiencias comparadas. En resumen sostienen que:

1. Los Estados deben adoptar leyes especiales, claras y precisas para regular la pauta, en cada uno de sus niveles de gobierno. Dichas normas deberían definir claramente qué se entiende por pauta oficial y establecer sanciones adecuadas para su incumplimiento.

2.  Los avisos oficiales deben incluir información de interés público y no deben utilizarse con fines electorales o partidarios. En particular, la Relatoría enfatiza que “no deben inducir a confusión con los símbolos, ideas o imágenes empleadas por cualquier partido político u organización social”, y  “no puede ser propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses”.

3. La Relatoría reitera que la publicidad estatal nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e informativos de los medios.

De acuerdo a la Relatoría, los recursos publicitarios deben asignarse según criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos, que deberían evaluar distintos factores, tales como el perfil del público al que va destinada la campaña, los precios, la circulación o audiencia del medio respectivo. Para la Relatoría, la publicidad oficial debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la pauta sea recibida por el público al que se desea impactar con la campaña.  

El informe señala específicamente que las mediciones que se efectúen deben abarcar a todos los tipos de medios (como los medios pequeños, comunitarios y locales) para que su utilización no se convierta en una barrera indirecta que los margine del otorgamiento de publicidad oficial. Para la Relatoría, además, el reparto de pauta no puede discriminar a los medios de comunicación por el modelo bajo el cual operan. “La exclusión de los medios comunitarios o alternativos por el mero hecho de funcionar bajo criterios no comerciales resulta una discriminación inaceptable”.

4. Es necesaria una adecuada planificación de la pauta, que permita el control público.

5.  Los Estados deben publicar periódicamente toda la información relevante sobre pauta oficial y garantizar ante cada requerimiento por parte del público en general,  el fácil acceso a la información.  El informe detalla una amplia gama de datos que los gobiernos deben poner a disponibilidad del público.

6. Se deben establecer mecanismos de control externo por un órgano autónomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignación de publicidad oficial.  

7. La Relatoría también postula que los Estados deberían establecer políticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial. La pauta, dice la Relatoría, no debería ser considerada como un mecanismo de sostenimiento de los medios de comunicación.

Discusiones sobre la regulación de la pauta oficial se están llevando a cabo, con variado resultado, en distintos países de América Latina. En Colombia, por ejemplo, el Congreso está discutiendo un estatuto anticorrupción que incluye un artículo sobre distribución de pauta, y distintas regulaciones se han ensayado a nivel local a través de los llamados Pactos por la Transparencia. En Uruguay, el gobierno ha comprometido a apoyar una iniciativa parlamentaria sobre la materia. En Argentina, la discusión a nivel nacional se reactivó en el 2010, cuando comisiones de la Cámara de Diputados aprobaron un dictamen de mayoría y dos de minoría que deben ser tratados en el recinto. En algunas provincias se adoptaron reglamentaciones puntuales y, en la ciudad de Buenos Aires, una ley que incorporaba avances importantes fue vetada por el jefe de gobierno. En México también se han presentado distintos proyectos legislativos sobre la materia.


El Informe Anual 2010 de la Relatoría para la Libertad de Expresión está disponible en este enlace: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2010sp/RELATORIA_2010_ESP.pdf



ENGLISH VERSION

The IACHR sets standards on government advertising regulation

The Special Rapporteur for Freedom of Expression of the Inter-American Commission on Human Rights (IACHR) presented its 2010 annual report, which includes a chapter about the regulation of government advertising. These standards are an important step forward, which should promote the timely discussion and adoption of national and local legal frameworks in the region.

The arbitrary and discriminatory allocation of government advertising was one of the first mechanisms of indirect censorship addressed by the Inter-American system. The Special Rapporteur devoted a special chapter in its 2003 annual report to the examination of the issue, concluding that “indirect obstruction through distribution of official advertising acts as a strong deterrent to freedom of expression.” This new report highlights that the problem still persists in many of the region’s countries. “Although progress has been made with some legal reforms and best practices, the inadequate regulation in most countries  of the Americas tends to favor discretion in the allocation of state advertising budgets, which in some cases are measured in millions of dollars”, the Special Rapporteur states.

Last November, the Association for Civil Rights (ADC, Asociación por los Derechos Civiles) and the Open Society Justice Initiative (OSJI) - along with representatives of Article/19 and Fundar (México), Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP, Colombia), Instituto de Prensa y Sociedad (IPYS, Peru), Fundación Pro Acceso (Chile), Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo) and Grupo de Medios y Sociedad (GSM, Uruguay), and Instituto de Prensa y Libertad de Expresión (IPLEX, Costa Rica) - participated in a public hearing on indirect censorship and public sector advertising before the IACRH. The presenters at the hearing examined the use of advertising funds to influence the content of the media in many countries, and urged the IACRH to develop regional standards that would help promote legal reforms at the national and sub-national levels. The hearing was a culmination of the regional work that these organizations have developed on this issue.

The Special Rapporteur’s principles are based on Inter-American standards and comparative practices. In brief, they provide for:

1. Specific, clear, and precise laws.  States must adopt specific legal rules on government advertising at each level of government. “The lack of a specific and adequate legal framework to define the objectives, allocation, placement, and oversight of government advertising allows for the arbitrary use of these funds to the detriment of freedom of expression”, notes the report. Relevant legal frameworks must define government advertising simply and inclusively, and should include appropriate penalties for the violation of their provisions.

2. Legitimate objectives. Government advertising should consist of information in the public interest, and it must not be used for electoral or partisan purposes. In particular, the report stresses that “state advertising must also not be easily confused with the symbols, ideas, or images used by any political party or social organization” and “may not be the veiled propaganda of those who control the government or of their interests, nor should it be used to stigmatize sectors of the population that oppose or are critical of the government”.

3. Allocation criteria.  Government advertising must never be allocated by the states as a reward or punishment for the editorial orientation and content of the media.

Advertising funds must be allocated according to pre-established criteria that are clear, transparent, and objective. The allocation criteria must include and evaluate different factors, such as the profile of the campaign’s target population, prices, and the circulation or audience of the respective medium. According to the Special Rapporteur, government advertising should be primarily oriented toward the effectiveness of the message.

The report stresses that discrimination in the distribution of advertising based on the profile or business model of the media is unacceptable. “The exclusion of community or alternative broadcast media in the allocation of the advertising budget due to the mere fact that they operate under non-commercial criteria constitutes unacceptable discrimination under the American Convention. These media outlets must be included under equal conditions in the selection processes and allocation criteria in consideration of their coverage or audience”.

4. Adequate planning.  State agencies must plan government advertising adequately. The decision to grant government advertising must be made in a transparent and justified manner, and must allow for public oversight.

5. Transparency and access to information. Governments must promote the transparency of information concerning government advertising in two ways. First, they must periodically publish all the relevant information on this subject. Second, they must guarantee easy access to the information with respect to each request made by the general public.

6. External oversight. Mechanisms for external oversight by an autonomous body should be established.

7. Media pluralism and government advertising. States must establish policies and earmark funds to promote media diversity and pluralism through indirect assistance mechanisms, or explicit and neutral subsidies, that are differentiated from government advertising expenditures. Government advertising must not be considered a means of subsidies for the media.

Discussions on the regulation of government advertising are being carried out with mixed results in different Latin American countries. In Colombia, for example, Congress is debating an anti-corruption statute that includes an article on this issue and various regulations have been tested at the local level through the so-called Transparency Pacts. In Uruguay, the government has agreed to support a parliamentary initiative on the subject. In Argentina, the national debate was revived in 2010, when committees of the House of Representatives passed a majority ruling and two minority rulings which have to be discussed now. Some provinces have already implemented specific regulations and, in the city of Buenos Aires, a law incorporating significant progress in the area was vetoed by the mayor. In Mexico, there have been various legislative proposals on the subject.

The Special Rapporteur’s 2010 Annual Report is available at: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2010eng/RELATORIA_2010_ENG.pdf